Επιτέλους, alea jacta est! (Ο κύβος ερρίφθη!). Η Ευρώπη είναι ξανά εδώ! Ζωντανή και αναπνέουσα. Αναθερμαίνοντας τις σχέσεις του γαλλο-γερμανικού άξονα, επί του οποίου ερείδεται το όλο ευρωπαϊκό εγχείρημα, Macron και Merkel συμφώνησαν προχθές για τη δημιουργία ενός σύγχρονου Ταμείου Ανασυγκρότησης στην ΕΕ, από το οποίο θα διατεθούν 500 δισ. ευρώ στα πληττόμενα από τις συνέπειες της επιδημίας του κορωνοϊού κράτη – μέλη (κ-μ). Μάλιστα, οι ηγέτες της Γαλλίας και της Γερμανίας διευκρίνισαν ότι το άνω ποσό των 500 δισ. ευρώ θα μπορούσε να αντληθεί από την ΕΕ μέσω των χρηματαγορών και να διατεθεί απ’ αυτήν στα κ-μ με τη μορφή ‘‘επιχορηγήσεων’’ και όχι ‘‘δανείων’’ προς αυτά.
Ξαφνικά, λοιπόν, και με μιας, έγιναν όλα ‘‘ρόδινα’’; Η συγκρατημένη απάντηση είναι: ‘‘Θα δείξει’’. Αλλά από τη σκοπιά του ενωσιακού δικαίου πάντως, η ιστορική αυτή πρωτοβουλία Merkel-Macron δεν είναι κρυστάλλινα αναντίλεκτη! Για να εξηγηθεί αυτό όμως πρέπει, εξαρχής, να ειπωθούν τα εξής:
Η πρωτοβουλία των δύο ευρωπαίων ηγετών, προκειμένου να υλοποιηθεί, πρέπει να στηριχθεί βεβαίως σε ένα συγκεκριμένο νομικό υπόβαθρο, όπως παγίως άλλωστε απαιτεί (για κάθε πρωτοβουλία σε ενωσιακό επίπεδο) η ενωσιακή έννομη τάξη και το ‘‘κοινοτικό κεκτημένο’’. Μάλιστα, οι προσφερόμενες νομικές βάσεις, επί των οποίων θα μπορούσε να ‘‘κουμπώσει’’ η πρόταση Merkel-Macron, είναι θεωρητικά δύο. Ειδικότερα:
Σύμφωνα με τον πρώτο τρόπο, τον οποίο φαίνεται ξεκάθαρα από τις δηλώσεις της να έχει επιλέξει η γαλλο-γερμανική ηγεσία, οι χρηματοδοτήσεις των κρατών-μελών, στο πλαίσιο του εν λόγω Ταμείου Ανασυγκρότησης (Wiederaufbaufond για τους Γερμανούς ή Reetablissement fonds για τους Γάλλους) θα μπορούσαν να λάβουν χώρα και δη με την μορφή ‘‘επιχορηγήσεων’’ (και όχι δανείων, ‘‘Zuschuesse statt Darlehen’’ όπως είπε και η Merkel) μέσω του ενωσιακού προϋπολογισμού και δη, πιο συγκεκριμένα, μέσω των εγγυήσεων του 7ετούς Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου (ΠΔΠ) της Ένωσης (EU Multiannual Financial Framework).
Εν προκειμένω, συνεπώς, ως νομική βάση της γαλλο-γερμανικής πρωτοβουλίας προκύπτει το Κεφάλαιο 2 του Τίτλου ΙΙ της Συνθήκης για τη Λειτουργία της ΕΕ (ΣΛΕΕ), ή απλούστερα οι διατάξεις της ΣΛΕΕ για το ΠΔΠ. Σύμφωνα, λοιπόν, με το αρθ. 312 της ΣΛΕΕ, ‘‘το ΠΔΠ έχει ως στόχο να εξασφαλίζει την ομαλή εξέλιξη των δαπανών της Ένωσης εντός των ορίων των ιδίων της πόρων’’.
Επομένως, το ΠΔΠ διέπεται ρητώς από τη βασική αρχή του ενωσιακού δικαίου επί του προϋπολογισμού της ΕΕ, ήτοι την αρχή της χρηματοδότησής του από ιδίους πόρους (principle of funding the budget from own resources, https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/revenue/own-resources_en). H ΣΛΕΕ ξεκάθαρα τονίζει (αρθ. 311) ότι ‘‘ο προϋπολογισμός της Ένωσης χρηματοδοτείται στο ακέραιο, υπό την επιφύλαξη των άλλων εσόδων, από ιδίους πόρους’’.
Μάλιστα, σε επίπεδο δευτερογενούς ενωσιακού δικαίου, υφίστανται νομοθετήματα, που ορίζουν με σαφήνεια ποιοι είναι οι ‘‘ίδιοι πόροι’’ της ΕΕ. Κεντρική επί του θέματος είναι η 335/2014 Απόφαση του Συμβουλίου της ΕΕ/Ευρατόμ, στο άρθρο 2 της οποίας ορίζονται οι κατηγορίες των ιδίων πόρων της Ένωσης και οι μέθοδοι του υπολογισμού τους (ίδετε παρακαλώ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0335&from=EN) αλλά υπάρχει και μια σειρά Κανονισμών, όπως ο ΕΕ 609/2014, που δημιουργούν ένα ολόκληρο κανονιστικό πλαίσιο για τους ιδίους πόρους της ΕΕ (ίδετε https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/how-it-works/budget-law/legislation_en).
Όπως όμως και ένας ‘‘μη ειδικός’’ θα περίμενε, πουθενά στην ενωσιακή νομοθεσία δεν ορίζεται ότι ‘‘ίδιοι πόροι’’ της Ένωσης είναι τα… ‘‘δανεικά’’ που αντλεί η ίδια ή τα κ-μ της από τις αγορές. Αντιλαμβανόμαστε, έτσι, όλοι ότι όταν τα 500 δισ. ευρώ της ιδέας Merkel–Macron θα είναι κεφάλαια που θα αντλήσει η ΕΕ από τις αγορές χρήματος, θα υπάρξει (στο πλαίσιο της πρώτης νομικής βάσης που εξετάζουμε) ‘‘θέμα’’ και δη ‘‘τεχνικό νομικό θέμα’’ αν η ΕΕ προτίθεται και προσπαθήσει, σύμφωνα με την πρόταση Merkel – Macron, να διανείμει δια ‘‘επιχορηγήσεων’’ τα 500 δισ. ευρώ στα κ-μ χρησιμοποιώντας ως ‘‘τεχνοκρατική και νομική πλατφόρμα’’ το ΠΔΠ, το οποίο επιτρέπει χρηματοδοτήσεις (της ΕΕ προς τα κ-μ) μόνο ‘‘ιδίων πόρων’’ της Ένωσης.
Αξιοσημείωτο, επίσης, είναι ότι το παρόν ΠΔΠ της ΕΕ αποτυπώνεται στον υπ’ αριθμ. 1311/2013 Κανονισμό, ο οποίος θεσπίζει μεν ‘‘χρηματοδοτικά εργαλεία’’ αλλά θέτει πολύ πενιχρά ανώτατα όρια χρηματοδοτήσεων. Συνεπώς, θέμα τίθεται και με το χρονικό σημείο των όποιων εκταμιεύσεων. Από τον Ιανουάριο του 2021, βεβαίως, θα ισχύσει το νέο ΠΔΠ (2021-2027) της ΕΕ (https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:f5965d24-4ed6-11e8-be1d-01aa75ed71a1.0004.02/DOC_1&format=PDF), το οποίο υιοθετεί χρηματοδοτικές δομές (όπως είναι το Αποθεματικό επείγουσας βοήθειας, το Ταμείο Αλληλεγγύης της ΕΕ, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσαρμογής στην Παγκοσμιοποίηση, ο Μηχανισμός ευελιξίας και η Ευρωπαϊκή Λειτουργία Σταθεροποίησης Επενδύσεων) πέραν των ανωτάτων ορίων χρηματοδότησης του ΠΔΠ αλλά και πάλι οι χρηματοδοτήσεις αυτές πρέπει να αντλούνται από ‘‘ιδίους πόρους’’ της ΕΕ.
Ακόμα και ο κεντρικός δημοσιονομικός Κανονισμός της ΕΕ (Κανονισμός 1046/2018 του Συμβουλίου και Ευρωκοινοβουλίου) προβλέπει (στο αρθ. 208) ότι η Ένωση δύναται να συστήνει χρηματοδοτικά μέσα ή να παρέχει εγγυήσεις από τον προϋπολογισμό ή χρηματοδοτική συνδρομή με κάλυψη από τον προϋπολογισμό μέσω βασικής πράξης και μάλιστα διευκρινίζει ότι τα χρηματοδοτικά αυτά μέσα ενδέχεται να προέρχονται και από ‘‘συνεισφορές τρίτων’’. Αλλά και πάλι αυτή η ορολογία του ευρωπαϊκού δημοσιονομικού Κανονισμού (δηλ. οι ‘‘συνεισφορές τρίτων’’) είναι θέμα πώς μπορεί να συνταυτιστεί εννοιολογικά με…..τα δανεικά (των 500 δισ. ευρώ) που καλείται από τους Merkel και Macron να αντλήσει η ΕΕ και να τα ‘‘χορηγήσει’’ στα πληττόμενα κ-μ.
Μια δεύτερη, πιθανή, νομική βάση για την υλοποίηση της πρότασης Merkel-Macron είναι το άρθρο 122§2 της ΣΛΕΕ. Με βάση αυτή τη διάταξη καθιερώνεται η αρμοδιότητα της ΕΕ να χορηγεί ad hoc χρηματοοικονομική συνδρομή σε κράτος μέλος, σε περίπτωση που διαπιστώνεται ότι αυτό αντιμετωπίζει ή διατρέχει μεγάλο κίνδυνο να αντιμετωπίσει σοβαρές δυσκολίες, οφειλόμενες σε φυσικές καταστροφές ή έκτακτες περιστάσεις που εκφεύγουν από τον έλεγχό του. To Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανασυγκρότησης, λοιπόν, που προτείνει ο γαλλο-γερμανικός άξονας θα μπορούσε να αποτελέσει μια χρηματοδοτική δομή ‘‘πλασμένη’’ υπό τους ορισμούς της άνω διάταξης. Μάλιστα, το Δικαστήριο της ΕΕ (ΔΕΕ) στην ‘‘υπόθεση-ορόσημο’’ (C-370/2012, Pringle V Government of Ireland) για τον ESM, (κατά την οποία υπόθεση επιβεβαίωσε τη συμβατότητα δημιουργίας του ESM με το ενωσιακό δίκαιο) ασχολήθηκε επισταμένως με την αληθή ερμηνεία της παραπάνω διάταξης.
Προσαρμοζομένων όσων αποφάνθηκε το ΔΕΕ στο εξεταζόμενο εγχείρημα, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανασυγκρότησης, σύμφωνα με τις νομικο-κατασκευαστικές του προϋποθέσεις, όπως έτσι αυτές αντλούνται από το αρθ. 122§2 της ΣΛΕΕ, θα πρέπει, για να είναι συμβατό με το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο, να αποτελέσει χρηματοδοτική δομή προσωρινού χαρακτήρα αλλά και η οικονομική συνδρομή που θα προσφέρει στα κ-μ θα πρέπει, απαραιτήτως και απαρεγκλίτως, να αποσκοπεί και να χρησιμοποιείται στην πράξη αποκλειστικά και μόνο για την αντιμετώπιση των έκτακτων περιστάσεων που επέφεραν όλα τα οικονομικο-πολιτικά συνεπακόλουθα της επιδημίας του κορωνοϊού.
Έτσι, οποιαδήποτε άλλη χρήση των κονδυλίων του συγκεκριμένου Ταμείου Ανασυγκρότησης, πέραν της με ακρίβεια παραπάνω αναφερόμενης, είναι απαγορευόμενη από την ίδια την ΣΛΕΕ. Η χρήση δηλαδή ποσών που θα εκταμιεύονταν από το συγκεκριμένο Ταμείο είτε για τη διασφάλιση ευρύτερων δημοσιονομικών στόχων του κρατικού προϋπολογισμού των κρατών – μελών είτε για την κατοχύρωση ή ενίσχυση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας της ζώνης του ευρώ δεν επιτρέπεται και είναι ευθέως αντικείμενη στην ΣΛΕΕ.
Περαιτέρω, ακολουθώντας τη συγκεκριμένη νομική βάση, η ΕΕ θα είχε λελυμένο και το θέμα της ‘‘μη αντίθεσης’’ της ίδρυσης του επίμαχου Ταμείου με τη γνωστή πια ρήτρα ‘‘της μη διάσωσης’’ των κ-μ (non bail-out clause), όπως αυτή αποκρυσταλλώνεται στο αρθ. 125 της ΣΛΕΕ. Στην παραπάνω υπόθεση το ΔΕΕ διευκρίνισε (σκέψη 131), πολύ ουσιαστικά, ότι αν το άρθρο 125 της ΣΛΕΕ είχε την έννοια ότι απαγορεύει οποιαδήποτε χρηματοοικονομική συνδρομή εκ μέρους της Ένωσης ή των κρατών μελών σε άλλο κράτος μέλος, το άρθρο 122 ΣΛΕΕ θα έπρεπε να προσδιορίζει ότι συνιστά παρέκκλιση από το εν λόγω άρθρο 125 ΣΛΕΕ. Αφού, ωστόσο, το άρθρο 122 δεν πράττει κάτι τέτοιο, σημαίνει ότι είναι δυνατή, υπό τις άνω λεχθείσες προϋποθέσεις, η χρηματοδότηση των κ-μ από την ΕΕ σε έκτακτες περιστάσεις. Μάλιστα, για την χρηματοδότηση, υπό το εν λόγω πλαίσιο, δεν φαίνεται πουθενά να τίθεται κάποιος περιορισμός, ως προς το αν αυτή δηλαδή πρέπει να αντλείται από ‘‘ιδίους πόρους’’ της Ένωσης ή από κεφάλαια που αυτή δανείζεται.
Ωστόσο, (και) εδώ ο ‘‘διάβολος κρύβεται στις λεπτομέρειες’’. Ειδικότερα, η εξειδίκευση του τρόπου με τον οποίο υλοποιείται μια χρηματοδότηση της ΕΕ προς τα κ-μ, υπό τους όρους του αρθ. 122 της ΣΛΕΕ, γίνεται στον υπ’ αριθμ. 407/2010 Κανονισμό της ΕΕ για τη θέσπιση ευρωπαϊκού μηχανισμού χρηματοοικονομικής σταθεροποίησης (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32010R0407&from=EL). Σύμφωνα, λοιπόν, με το αρθ. 2§1 αυτού του Κανονισμού ‘‘η χρηματοδοτική ενίσχυση της Ένωσης για τους σκοπούς του παρόντος Κανονισμού λαμβάνει τη μορφή δανείου ή πίστωσης που χορηγείται στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος’’.
Συνεπώς, αν προτιμηθεί η δεύτερη αυτή, εναλλακτική, νομική βάση, η ΕΕ μπορεί να εκταμιεύσει, για πολύ συγκεκριμένους λόγους που εκπορεύονται από τις οικονομικο-πολιτικές καταστάσεις που προξένησε η υγειονομική κρίση, κεφάλαια προς τα κ-μ, ανεξαρτήτως της προέλευσης που αυτά (τα κεφάλαια) έχουν, αλλά, σε τούτη την περίπτωση, δικαιούται να το πράξει όχι με τη μορφή ‘‘επιχορηγήσεων’’, όπως προτείνουν οι ηγέτες της Γερμανίας και της Γαλλίας και θέλει ‘‘η μισή και παραπάνω’’ Ένωση, αλλά μόνο μέσω δανείων, που πρέπει κάποτε να επιστραφούν από τα κ-μ.
Όλα τα παραπάνω δείχνουν, συνεπώς, ότι η ‘‘εμβληματική’’ και συνάμα ‘‘οραματική’’ πρόταση Merkel-Macron για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανασυγκρότησης ίσως βρει στο διάβα του ‘‘ευρωπαϊκού Χρόνου’’ και ειδικά αν, με κάποιον τρόπο, περάσει κάποια στιγμή και από το ‘‘κόσκινο’’ του Γερμανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου, αυτό που κοινώς αποκαλούμε ‘‘νομικά εμπόδια’’. Και τότε, προβλέπω, θα χρειαστεί, πέραν από τις όποιες ‘‘διασταλτικές ερμηνείες’’, πρωτίστως και το ‘‘δημιουργικό πνεύμα’’ των δικαστών του ΔΕΕ για να ξεπεραστούν οι όποιοι νομικοί ‘‘σκόπελοι’’ του ενωσιακού δικαίου και να μην ‘‘ακυρωθεί’’ η de facto εφαρμογή του ‘‘οράματος’’ Merkel-Macron. Ή θα χρειαστεί να ανοίξει η συζήτηση για τροποποίηση των συνθηκών.
Προς το παρόν, όμως, ας νιώσουμε όλοι στην ΕΕ την… ανακούφιση. Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανασυγκρότησης δεν είναι ασήμαντη είδηση, ούτε βήμα ελάσσονος σημασίας. Ειδικά τώρα, διότι προτείνεται από τη γαλλο-γερμανική από κοινού συμπόρευση. Σίγουρα δεν είναι ούτε το τέλος των εντός της ΕΕ ζυμώσεων, ούτε η τελειωτική λύση των ενωσιακών εξελίξεων. Αλλά στον τρέχοντα χρόνο ας εμπνευστούμε και ίσως ας ‘‘απολαύσουμε’’, ως γνήσιοι φιλοευρωπαϊστές, τον σχετικό πρόσφατο τίτλο της γερμανικής ‘‘Die Zeit’’: ‘‘Endlich wieder Liebe’’ (Επιτέλους, ξανά Αγάπη)! Ομόνοια (και όχι διχασμός) στην ΕΕ….
Κατερίνη, 21/5/2020
ΧΡΗΣΤΟΣ ΓΚΟΥΓΚΟΥΡΕΛΑΣ
ΔΙΚΗΓΟΡΟΣ
LLM IN INTERNATIONAL COMMERCIAL LAW
LLM IN EUROPEAN LAW
Cer. LSE in Business, International
Relations and the political science.
