H ήδη σοβούσα, λόγω της πανδημίας του κορωνοϊού, οικονομική κρίση στην ΕΕ επανέφερε στο προσκήνιο την παλιά, ‘‘αγαπημένη’’ συζήτηση στην Ευρώπη περί εκδόσεως ευρωομολόγου. Μια συζήτηση όμως που προκάλεσε τις γνωστές ‘‘αντιδράσεις’’ από το block του Βορρά και είχε την αναμενόμενη ‘‘κατάληξη’’. Το ερώτημα όμως παραμένει και -προβλέπω- θα έρθει στο μέλλον μετ’ επιτάσεως, έστω κι αν μερικοί δεν θέλουν ούτε καν να ακούν γι’ αυτό: Αν υποτεθεί ότι η δυνατότητα έκδοσης ευρωομολόγου ήταν συμβατή με την ενωσιακή νομοθετική πραγματικότητα (διότι σήμερα δεν είναι), πότε, με ποιο τρόπο και υπό ποιες προϋποθέσεις θα μπορούσε να υλοποιηθεί ένα τέτοιο τρανό, δημοσιονομικής ενοποίησης, βήμα στην ΕΕ;
Είναι ήδη αντιληπτό (και έχω γράψει κι εγώ γι’ αυτό) ότι η έκδοση ευρωομολόγου συνεπάγεται την αμοιβαιοποίηση χρέους στην ΕΕ. Αυτή όμως η συνευθύνη και αλληλεγγύη στα χρέη αναπόφευκτα θα σημαίνει ότι, επί μιας προσδιοριστέας τουλάχιστον κλίμακας, ένα κράτος-μέλος (κ-μ) της ΟΝΕ θα ελέγχει τα άλλα κ-μ για τη δημοσιονομική τους διαχείριση, δηλαδή για το 100% των κρατικών εσόδων και των δημοσιονομικών δαπανών αντίστοιχα, αλλά και θα ελέγχεται επ’ αυτών των πεδίων από τα υπόλοιπα κ-μ της ΟΝΕ, αντιστρόφως.
Το μεγάλο, ‘‘πυρηνικό’’ πρόβλημα της ζώνης του Ευρώ, το οποίο γιγαντώνεται σε περιόδους κρίσης και οικονομικής αποσταθεροποίησης, απειλώντας ακόμα και να τη ‘‘διαλύσει’’, είναι η ετερογένεια των οικονομιών των κ-μ της ΟΝΕ. Υπό τη ζώνη του Ευρώ ‘‘συμβιώνουν’’, αλληλένδετα δεμένες με το κοινό νόμισμα, κρατικές οικονομίες με διαφορετικές δυνατότητες, διαφορετικές ανάγκες, διαφορετικές προτεραιότητες, διαφορετικά πλεονεκτήματα και διαφορετικές ελαττωματικότητες, κυρίως δε κρατικές οικονομίες με διαφορετικές οικονομικές λογικές και διαφορετικά μοντέλα παραγωγικού προσανατολισμού. Με δεδομένο, λοιπόν, το γεγονός ότι στην ΟΝΕ τη νομισματική πολιτική ασκεί η ΕΚΤ και ότι τα κ-μ δεν μπορούν de facto να υποτιμήσουν το νόμισμα με το οποίο λειτουργούν οι οικονομίες τους, η για οποιουσδήποτε λόγους ‘‘παραγωγή’’ δημοσιονομικών ελλειμμάτων και υψηλού χρέους από ένα ή περισσότερα κ-μ συνιστά τη μείζονα ‘‘αρνητική εξωτερικότητα’’ (negative externality), που αφορά και επηρεάζει πλέον όλη την ευρωζώνη και κλυδωνίζει, άλλοτε δε απειλεί με κατάρρευση, σύμπασα την οικονομική συλλειτουργία της.
Το ευρωομόλογο, συνεπώς, θα ήταν ένα ισχυρό ‘‘όπλο’’ εύρεσης χρηματοδότησης, ειδικά σε περιστάσεις οξύτατης οικονομικής ανάγκης, καθώς κεντρικός εκδότης του θα ήταν ένας θεσμικός ενωσιακός φορέας. Αλλά η κοινή συνευθύνη στην έκδοση χρέους απαιτεί, κατά μια οικονομική οπτική τουλάχιστον και έως έναν βαθμό, την κεντρική δημοσιονομική διαχείριση, δηλαδή τη διαχείριση των οικονομιών των κ-μ όχι απλά σε επίπεδο εθνικών αρχών, αλλά και στο ίδιο το επίπεδο της ΕΕ.
Αυτήν την ιδέα της κεντρικής δημοσιονομικής διαχείρισης, που αποτελεί τεράστια ‘‘δρασκελιά’’ οικονομικής ενοποίησης και ολοκλήρωσης, μπορεί, πιθανόν, να τη μετουσιώσει σε πραγματικότητα ο Υπουργός Οικονομικών της ΕΕ (ΥπΟικ της ΕΕ). Μάλιστα, πριν μερικά χρόνια, το ίδρυμα ‘‘Bertelsmann’’ είχε παρουσιάσει σε μελέτη του ένα αδρομερές πλαίσιο για τον ρόλο και τα καθήκοντα του ΥπΟικ της ΕΕ (ίδετε τη μελέτη στον διαδικτυακό ιστότοπο: https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/GrauePublikationen/Finance_minister_Enderlein_Haas.pdf).
Ο ΥπΟικ της ΕΕ, λοιπόν, καταρχάς θα διασφάλιζε τα οικονομικά και δημοσιονομικά συμφέροντα της ευρωζώνης συνολικά και όχι τα ιδιαίτερα συμφέροντα κάθε κ-μ βέβαια. Η δε θεσμική αποστολή του θα εστιαζόταν σε πέντε στοχευμένες ‘‘λειτουργίες δράσης’’:
α) Στο να επιβλέπει τον συντονισμό των οικονομικών και δημοσιονομικών πολιτικών σ’ όλα τα κ-μ, στηριζόμενος στην υπάρχουσα ‘‘εργαλειακή υποδομή’’ (Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης, διαδικασία διόρθωσης του υπερβολικού ελλείμματος, διαδικασία διόρθωσης των μακροοικονομικών ανισορροπιών, ευρωπαϊκό εξάμηνο). Στο πρόσωπό του, έτσι, θα συγχωνεύονταν οι ρόλοι του Ευρωπαίου Επιτρόπου για τα Οικονομικά και του Προέδρου του Eurogroup.
β) Στο να εφαρμόζει τους κανόνες επί της διαδικασίας συμμόρφωσης με την ενωσιακή δημοσιονομική νόρμα, παρατηρώντας παράλληλα και εντοπίζοντας τυχόν παραβιάσεις των κανόνων αυτών. Το Υπουργείο Οικονομικών της ΕΕ θα ήταν στην πράξη το κεντρικό διευθυντήριο του ευρωπαϊκού εξαμήνου και θα ασκούσε καθολικό δημοσιονομικό έλεγχο στα κ-μ.
γ) Στο να αποτελεί το σημείο αναφοράς και να διεξάγει διαπραγματεύσεις σε κάθε δύσκολη οικονομική συγκυρία, λειτουργώντας ως δίκαιος και αμερόληπτος κριτής σε προγράμματα προσαρμογής, όταν τα κ-μ θα λαμβάνουν δάνεια από τον ESM. Παράλληλα, θα ήταν και ο ‘‘επιτηρητής’’ αυτών των προγραμμάτων προσαρμογής και ο θεσμικός εκφραστής της ΕΕ σε ζητήματα προόδου και ολοκλήρωσης τέτοιων προγραμμάτων από τα κ-μ.
δ) Στο να συνδράμει στην απορρόφηση των κραδασμών από περιφερειακά shocks. Σε περίπτωση δε που η ΕΕ αποφασιζόταν να γίνει πραγματική ένωση μεταφοράς πόρων (Transfers Union), θα ήταν αυτός που θα διαχειριζόταν τον ‘‘κοινό ευρωπαϊκό προϋπολογισμό επενδύσεων ανάκαμψης’’, που μια μεταβιβαστική ένωση θα επέτρεπε να υπάρχει.
ε) Στο να εκπροσωπεί την ΕΕ σε διεθνείς οργανισμούς και fora, εκφράζοντας τα συμφέροντα της ευρωζώνης, ως ενιαίου συνόλου και όχι την πολλές φορές ‘‘θολή’’ συνισταμένη των κατακερματισμένων συμφερόντων των κ-μ.
Ένας ΥπΟικ της ΕΕ, επίσης, θα προέδρευε σε ένα μελλοντικό ‘‘Ευρωπαϊκό Επενδυτικό Ταμείο’’, το οποίο θα χρησίμευε για να εξισορροπούνται οι αρνητικές επιδράσεις ασυμμετρικών σοκ. Σε αυτό το ενδεχόμενο, θα έπρεπε να έχει και τη νομική δυνατότητα να ‘‘επιβάλλει μεταρρυθμίσεις’’ στα κ-μ. Κατά αυτόν τον τρόπο, η ΕΕ θα μπορούσε δια ‘‘κεντρικής διαχείρισης’’ και με επαρκείς, διαφανείς χρηματοδοτήσεις να αντιμετωπίζει ακόμα και περιστάσεις ισχυρών και αιφνιδιαστικών οικονομικών αναταράξεων. Από την άλλη, ο Ευρωπαίος ΥπΟικ θα εξισορροπούσε τυχόν δημοσιονομικά μέτρα που θα λαμβάνονταν από τα κ-μ σε τέτοιες συνθήκες με ισχυρή δόση ρευστότητας για επενδύσεις, που θα έφερναν την οικονομική ανάκαμψη. Η χρηματοδότηση, εν τέλει, ενός τέτοιου ‘‘Ευρωπαϊκού Ταμείου Επενδύσεων’’ θα έφερνε, για πρώτη φορά στην Ιστορία, έναν ‘‘πανευρωπαϊκό φόρο για επενδύσεις’’, που θα κατέβαλαν όλοι οι πολίτες της ΕΕ.
Ο Ευρωπαίος ΥπΟικ θα διεύθυνε βέβαια και το ‘‘Ευρωπαϊκό Νομισματικό Ταμείο’’ (ΕΝΤ), στα πρότυπα του ΔΝΤ, το οποίο Ταμείο θα μπορούσε να είναι η μετεξέλιξη του σημερινού ESM. Το ΕΝΤ θα έδιδε βραχυπρόθεσμη ρευστότητα σε περιόδους κρίσεων, θα προσέφερε μακροπρόθεσμη βοήθεια στα κ-μ, με αντάλλαγμα τη μειωμένη κυριαρχία τους στον προϋπολογισμό τους, θα δημιουργούσε ένα ευρωπαϊκό οικονομικό κεφαλαιακό σχήμα και θα απαιτούσε σεβασμό στους κανόνες του απ’ όλα τα κ-μ. Ο δε ΥπΟικ της ΕΕ θα ήταν υπεύθυνος για την επεξεργασία και συγκεκριμενοποίηση της αιρεσιμότητας επί των δανείων που θα χορηγούσε ένα τέτοιο Ταμείο στα κ-μ.
Επιτελώντας, έτσι, αυτόν το κρίσιμο και μεστό ουσίας ρόλο, ο Ευρωπαίος ΥπΟικ θα μετατρεπόταν στον συνδετικό κρίκο ανάμεσα στην ‘‘υπερεθνικότητα’’ (supranationalism) και τον ‘‘διακυβερνητισμό’’ (intergovernmentalism) στην ΕΕ, καθώς είναι πολύ πιθανό να συμφωνούνταν να αποτελεί και μέλος της Κομισιόν, αλλά, παράλληλα, να γίνει ο Πρόεδρος και του Eurogroup και του ECOFIN.
Τον Ευρωπαίο ΥπΟικ θα τον διόριζε (ή και θα τον έπαυε από τα καθήκοντά του) το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, η σύνοδος δηλαδή όλων των ηγετών των κ-μ της ΕΕ, και δη ίσως με ενισχυμένη πλειοψηφία (και όχι ομόφωνα), πάντα όμως με τη σύμφωνη γνώμη και του Προέδρου της Κομισιόν. Ενώ μια κοινή Επιτροπή από μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και από μέλη των εθνικών Κοινοβουλίων των κρατών – μελών θα μπορούσε να ελέγχει, στο πλαίσιο του δημοκρατικού ελέγχου και της λογοδοσίας, τη χρήση των κεφαλαίων που θα χειριζόταν ένας τέτοιος ΥπΟικ.
H ιδέα, λοιπόν, για έναν Ευρωπαίο ΥπΟικ, αν και στην παρούσα φάση φαίνεται να έχει εγκαταλειφθεί, δεν είναι, ωστόσο, ένας ‘‘ασήμαντος’’, ‘‘ανέφικτος’’ ή ‘‘ανυποστήρικτος’’ οραματισμός. Το 2012 ο αλησμόνητος τότε Γερμανός ΥπΟικ, Wolfgang Schaeuble, είχε προτείνει την ύπαρξη ενός ΥπΟικ της ΕΕ που θα μπορούσε να ελέγχει το επίπεδο του δημοσίου χρέους στα κ-μ και να έχει το δικαίωμα veto στις δαπάνες των προϋπολογισμών τους, ενώ το 2015 ο τότε Γάλλος ΥπΟικ και νυν Πρόεδρος της χώρας, Emmanuel Macron, είχε υποστηρίξει ότι θα πρέπει η ΕΕ να γίνει μια ένωση, όπου επιτρέπονται οι μεταβιβάσεις (transfer union), άρα και το διαμοίρασμα και των χρεών, το όποιο θα επόπτευε κεντρικά ο αρμόδιος Υπουργός της ΕΕ.
Η απόφαση, πάντως, για την καθιέρωση ενός Ευρωπαίου ΥπΟικ θα ήταν σίγουρα ένα (όχι απλό αλλά) συνταρακτικό βήμα προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση (integration). Η ΕΕ θα αποκτούσε τα χαρακτηριστικά μιας φεντεραλιστικής δομής διότι τα ‘‘συνθετικά στοιχεία’’ της ΟΝΕ, υπό αυτό το πρίσμα, θα θεωρούνταν τελειοποιημένα. Η Οικονομική και Νομισματική Ένωση τότε θα ήταν, στην πράξη, πραγματικότητα, διότι από τη μια επί της νομισματικής πολιτικής θα ήταν υπεύθυνη η ΕΚΤ, όπως εξ’ αρχής είναι, αλλά και από την άλλη, επί της οικονομικής πολιτικής θα υπήρχε κεντρική διαχείριση και κατευθυντήρια γραμμή από την ίδια την Ένωση.
Τούτος όμως ο ‘‘ιδεώδης οραματισμός’’ δεν είναι ούτε μια ‘‘εύκολη’’ ή ‘‘απλή’’, πολύ δε περισσότερο μια ‘‘αυτονόητη’’ υπόθεση. Διότι βέβαια η παραχώρηση, έστω και μερική ή υπό πλαίσιο και προϋποθέσεις, της δημοσιονομικής διαχείρισης των κ-μ σε μια ενιαία ευρωπαϊκή Αρχή (ΥπΟικ), που θα ήταν υπεύθυνη και για την έκδοση ευρωομολόγων, προϋποθέτει και συνεπάγεται αυτομάτως περαιτέρω παραχώρηση της εθνικής κυριαρχίας των κ-μ στην ίδια την ΕΕ.
Η δημοσιονομική και οικονομική κυριαρχία, δηλαδή η αυτοδίκαιη δυνατότητα του κάθε κράτους – μέλους (κατοχυρωμένη και στα εκάστοτε εθνικά Συντάγματα) να αυτοπροσδιορίζει το πού θα δαπανήσει τα έσοδα του προϋπολογισμού του, να χειριστεί το ίδιο (το κ-μ), ως αυτενεργούσα εθνική συλλογικότητα, τον κρατικό προϋπολογισμό και να προσδώσει το παραγωγικό προφίλ στην Οικονομία του, δημιουργώντας έτσι τις ‘‘σταθερές’’ και το πλαίσιο που λειτουργεί η οικονομική ζωή εντός της επικράτειας του, αλλά και η δυνατότητα να ελέγχει το πλαίσιο αυτό, είναι μεγάλο και σημαντικό κομμάτι της έννοιας της ‘‘εθνικής κυριαρχίας’’, της έννοιας δηλαδή που προσδίδει νοηματικό περιεχόμενο στην ίδια την κρατική υπόσταση.
Ο Neill Nugent (ίδετε το έργο του ‘‘Πολιτική και Διακυβέρνηση στην Ευρωπαϊκή Ένωση’’, γ’ έκδοση, σελ. 573), γράφει ότι τα κύρια χαρακτηριστικά ενός ‘‘κράτους’’ είναι το έδαφός του (territoriality), επί του οποίου το ‘‘κράτος’’ έχει γεωγραφική υπόσταση και όρια, η κυριαρχία του (sovereignty), δηλαδή το δικαίωμα και η de natura rerum δυνατότητά του να είναι αυτό (το ‘‘κράτος’’) πάνω από οτιδήποτε εντός της επικράτειας του, καθώς και η αρμοδιότητά του επί του συνόλου του πληθυσμού εντός αυτής της επικράτειας, η νομιμότητα του (legitimacy), ήτοι η εξουσία του να τυγχάνει ευρείας αναγνώρισης τόσο στο εσωτερικό, όσο και στο εξωτερικό και το μονοπώλιο της διακυβέρνησής του (monopoly of governance) εντός του εδάφους του, σύμφωνα με το οποίο οι φορείς του ‘‘κράτους’’ είναι οι μόνοι και αποκλειστικά υπεύθυνοι για τη δημόσια λήψη αποφάσεων και για την επιβολή αυτών.
‘‘Μετριάζοντας’’, λοιπόν, ένα κ-μ ή πολύ περισσότερο ‘‘παραχωρώντας ολοκληρωτικά’’ στην ΕΕ, τη δυνατότητα δημοσιονομικής διαχείρισής του και το αποκλειστικό προνόμιό του στην ενάσκηση της οικονομικής πολιτικής του, το κ-μ θα ‘‘κολόβωνε’’, θεωρητικά τουλάχιστον, την παραπάνω περιγραφείσα (εθνική του) κυριαρχία. Βλέπετε, επομένως, πάνω σε πόσο θεμελιώδη και συνταρακτικά, και πάντως εξαιρετικά ‘‘λεπτά και ευαίσθητα’’ θέματα ‘‘πατά’’ το ευρωομόλογο και τι κορυφαία και ιστορικά διλήμματα ‘‘αγγίζει’’ η συζήτηση για έναν πιθανό Ευρωπαίο ΥπΟικ;
Θα μπορούσε η ΕΕ να οδηγηθεί σε μια τόσο ‘‘ριζοσπαστική’’ και ‘‘εικονοκλαστική’’ Αναθεώρηση των ιδρυτικών της Συνθηκών; Και ποιος μπορεί να απαντήσει με ασφάλεια και βεβαιότητα σ’ αυτό; Πάντως αυτό που μπορεί με σιγουριά να ειπωθεί είναι ότι όσο πιο πολύ ζητούμε το διαμοίρασμα του οικονομικού ρίσκου (risk–sharing) στην Ευρώπη (με την αμοιβαιοποίηση των χρεών και την έκδοση ευρωομολόγου, όπως ζήτησαν πρόσφατα 9 χώρες στην ΕΕ, ανάμεσα στις οποίες και η Ελλάδα), τόσο πιο πολύ ζητούμε, ταυτόχρονα και το διαμοίρασμα μιας μορφής της εθνικής κυριαρχίας (sovereignty–sharing), ήτοι της δημοσιονομικής κυριαρχίας. Κι αυτό ας μην λησμονείται…
Κατερίνη, 22/4/2020
ΧΡΗΣΤΟΣ ΓΚΟΥΓΚΟΥΡΕΛΑΣ
ΔΙΚΗΓΟΡΟΣ
LLM IN INTERNATIONAL COMMERCIAL LAW
LLM IN EUROPEAN LAW
Cer. LSE in Business, International
Relations and the political science.
